ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO - AIN

DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

ANTECEDENTE:

REVISIÓN DE LA RESOLUCION ICA
150 DE 2003 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA EL REGLAMENTO TÉCNICO DE FERTILIZANTES Y ACONDICIONADORES DE SUELOS PARA COLOMBIA”

Áreas Responsables:

Subgerencia de Protección Vegetal

Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Agrícolas

Subgerencia de Regulación Sanitaria y Fitosanitaria

Dirección Técnica de Asuntos Nacionales

JUNIO DE 2020


TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

ANTECEDENTES

CONTEXTO GENERAL

1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

1.1. ÁRBOL DEL PROBLEMA

1.2. DESCRIPCIÓN DE LAS CAUSAS DEL PROBLEMA

1.3. DESCCRIPCIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DEL PROBLEMA


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INTRODUCCIÓN

Los fertilizantes y acondicionadores de suelos son los insumos que, dentro del manejo integrado de los cultivos, permiten obtener mejores rendimientos en la cosecha, dados los aportes nutricionales que ofrecen a las plantas, y en el caso de los acondicionadores, generan beneficios en la conservación y en las propiedades de los suelos en los que son aplicados. Para su comercialización deben ser producidos bajo estándares de calidad e inocuidad, generando utilidades al sector de la producción agropecuaria nacional y, en última instancia, contribuir con la seguridad alimentaria.

El inadecuado control técnico en la producción (formulación, fabricación, empaque), en la evaluación de la eficacia agronómica y en la comercialización de fertilizantes y acondicionadores de suelos, puede generar riesgos en la sanidad vegetal, disminuciones en los rendimientos y reducir el acceso a los productos agrícolas, impactando negativamente la cadena productiva agroalimentaria y el desarrollo del sector agroindustrial.

Producir y comercializar oportunamente estos insumos agrícolas, tanto para el mercado nacional como para la exportación, suple las necesidades del comercio internacional y de la demanda al interior de Colombia, por lo que es importante contar con productos de calidad, de eficacia demostrable e innovadores, que no generen riesgos para la salud humana, vegetal o para el medio ambiente.

En este sentido el ICA, desde la Subgerencia de Protección Vegetal, ejerce el control técnico a la producción y comercialización de los insumos agrícolas, con el fin de prevenir riesgos que puedan afectar al país en su producción primaria.

El presente documento pretende estudiar la actual situación en torno a la regulación y las medias de control en la producción y comercialización de fertilizantes, para lo cual se dispone una metodología de Análisis de Impacto Normativo, de acuerdo con las políticas de mejora regulatoria establecidas en el documento CONPES 3816 de 2014, y a partir de la obligatoriedad de aplicar esta metodología a la expedición o modificación de reglamentos técnicos, establecida en el Decreto 1595 de 2015, el cual modificó el Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015, del sector Comercio, Industria y Turismo.

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ANTECEDENTES

El Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural 1071 de 2015, recogió los preceptos normativos contenidos en el Decreto 1840 de 1993, que reglamentó el artículo 65 de la Ley 101 de 1993, estableciendo en el artículo 2.13.1.6.1 la competencia del ICA para ejercer el control técnico de los insumos agropecuarios.

En este sentido, el control sobre los insumos agrícolas incluye determinar por parte del ICA los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas que se dediquen a la fabricación, formulación, importación, uso y aplicación de insumos agrícolas, así como determinar los requisitos para el registro de los insumos agropecuarios que se importen, exporten, produzcan, comercialicen y utilicen en el territorio nacional, de acuerdo con sus niveles de riesgo para la salud humana, la sanidad animal y la sanidad vegetal.

Como respuesta a la función descrita, el ICA expidió la Resolución 150 de 2003 “Por la cual se adopta el Reglamento Técnico de Fertilizantes y Acondicionadores de Suelos para Colombia”.

De otro lado, considerando las condiciones cambiantes del mercado, y en vista del aumento en la importación de fertilizantes al país, ante el reducido control frente a la importación de estos productos, el ICA expidió la Resolución 968 de 2010 “por medio de la cual se modifica la Resolución 150 de 2003”.

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CONTEXTO GENERAL

El documento CONPES 3577 del 18 de marzo de 2009, estableció unas políticas nacionales para la racionalización del componente de costos de producción asociados a los fertilizantes en el sector agropecuario, recomendando la revisión y actualización de la base normativa de los abonos orgánicos y biofertilizantes. En el mismo sentido se recomendó el incremento por parte del ICA en la capacidad operativa para adelantar la Inspección, control y vigilancia de los fertilizantes.

En cumplimiento a esta política, desde el año 2009 el ICA viene adelantando el proceso de revisión de la reglamentación técnica para el registro de fertilizantes. En este marco se han presentado diferentes proyectos de actualización de la reglamentación técnica que, de acuerdo con las consultas públicas que ha surtido, ha tenido consideraciones sustanciales que han dado lugar a la modificación del proyecto de Resolución y su revaluación, con el fin de establecer una medida regulatoria que propenda por mejorar las condiciones al mercado de los fertilizantes y contribuir a facilitar la inspección, control y vigilancia por parte del ICA.

En este proceso, el documento CONPES 3816 del 2 de octubre de 2014, recomendó la necesidad de realizar Análisis de Impacto Normativo (AIN) en etapa temprana de construcción de los lineamientos regulatorios. En ese orden, el artículo 2.2.1.7.5.4 del Decreto 1074 de 2015, estableció la obligatoriedad a partir del 1 de enero de 2018 de realizar análisis de impacto normativo, o evaluación ex ante, para la elaboración de reglamentaciones técnicas.

De otra parte, el Estado colombiano viene adelantando estrategias para la reducción y simplificación de trámites como una estrategia para, entre otras, aumentar la eficiencia de la gestión pública impactando en la competitividad de los sectores interesados en la realización de trámites y procesos ante el ICA. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, establecido en la Ley 1995 de 2019, permitió al gobierno nacional la expedición del Decreto Ley 2106 de 2019, norma establecida para la simplificación, supresión y reforma de trámites, procesos y procedimientos administrativos innecesarios o que no contribuyan a lograr el cumplimiento de los pactos por el emprendimiento y la generación de competitividad.

En el mismo sentido, el mercado, la innovación en la producción de nuevos tipos de fertilizantes, la necesidad del mercado nacional e internacional de acceder a estos insumos y la facilitación en la producción nacional en trato igualitario a la producción internacional, o principio de trato nacional, evidencia la necesidad de estudios y evaluaciones enmarcadas en la metodología de Análisis de Impacto Normativo de la Regulación en materia de fertilizantes, buscando identificar la problemática general actual de la reglamentación de fertilizantes, proponiendo objetivos y estrategias para combatir la problemática, y en todo caso evaluando los resultados deseables y los impactos tanto positivos como negativos que se generen como consecuencia de la regulación en la materia.

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1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

El artículo 65 de la Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero, Ley 101 de 1993, modificada por el artículo 112 del Decreto 2150 de 1995 señala: “El Ministerio de

Agricultura, por intermedio del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, deberá desarrollar políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Por lo tanto, será el responsable de ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarios, ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional […]”. (Subrayado y negrilla por fuera de texto).

A su vez, la parte 13, Libro 1, capítulo 1 del Decreto Único del Sector Agropecuario 1071 de 2015, define las disposiciones generales a cargo del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, así:

“ARTÍCULO 2.13.1.1.2. Acciones y disposiciones. El manejo de la sanidad animal, de la sanidad vegetal, el control técnico de los insumos agropecuarios, así como el del material genético animal y las semillas para siembra comprenderán todas las acciones y disposiciones que sean necesarias para la prevención, el control, supervisión, la erradicación, o el manejo de enfermedades, plagas, malezas o cualquier otro organismo dañino, que afecten las plantas, los animales y sus productos, actuando en permanente armonía con la protección y preservación de los recursos naturales. Las acciones y disposiciones a que hace alusión este artículo estarán relacionadas con: […] 5. El control técnico de la producción, comercialización y uso de los insumos agropecuarios.

[…]

ARTÍCULO 2.13.1.6.1. Control Técnico. Corresponde al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, ejercer el control técnico de los insumos agropecuarios, material genético animal y semillas para siembra y para tal efecto tendrá atribuciones para: 1. Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas que se dedique a la fabricación, formulación, importación, uso y aplicación de insumos agropecuarios; 2. Determinar los requisitos para el registro de las personas naturales o jurídicas acreditadas para la certificación de la calidad, la eficacia y la seguridad de los insumos agropecuarios; 6. Determinar los requisitos para el registro de los insumos agropecuarios que se importen, exporten, produzcan, comercialicen y utilicen en el territorio nacional, de acuerdo con sus niveles de riesgo para la salud humana, la sanidad animal y la sanidad vegetal; 7. Establecer los requisitos que deben cumplir las personas interesadas en adelantar investigación y desarrollo de plaguicidas químicos y biológicos con destino al registro de venta o a la ampliación del mismo como requisito previo al permiso especial de experimentación que expida el Ministerio de Salud y Protección Social según los artículos 29 y 30 del Decreto 1843 de 1991; 8. Establecer los requisitos de calidad, eficacia y seguridad y las metodologías y procedimientos dé referencia para su determinación en los insumos agropecuarios, a fin de minimizar los riesgos que provengan del empleo de los mismos y facilitar el acceso de estos productos al mercado nacional e internacional; 10. Supervisar, controlar y hacer seguimiento al cumplimiento de los requisitos establecidos en sus reglamentaciones y normas complementarias, tanto por las personas naturales como por las jurídicas registradas, así como a las garantías expresadas en los insumos agropecuarios que las mismas comercialicen; PARÁGRAFO. Los registros de las personas naturales o jurídicas contempladas en el presente artículo tendrán vigencia indefinida, pero podrán ser cancelados cuando se incumpla cualquier requisito del presente título y sus disposiciones reglamentarias”. (Negrilla y subrayado fuera del texto original)

Conforme a lo dispuesto por las normas descritas, le corresponde al ICA ejercer el control técnico de la producción y comercialización de los insumos agrícolas, por lo cual deberá propender por la creación de herramientas tecnológicas, actualización normativa, revisión de procedimientos y demás mecanismos, que permitan y faciliten el acceso a los servicios ofrecidos por la entidad.

Contar con un adecuado sistema de registro y control de fertilizantes, contribuye a mejorar las condiciones de su producción, comercialización, y uso. Además, eleva los niveles de calidad, de eficacia y de seguridad para la sanidad agropecuaria y el ambiente, así como a facilitar el comercio internacional.

El ICA a través del control técnico sobre los productores e importadores, vigila el cumplimiento de los requisitos que dieron lugar a su registro y la ejecución de la actividad, con miras a garantizar las condiciones sobre las cuales les fue otorgado el registro. De evidenciar que no se da el cumplimiento a estas condiciones, se establece los elementos probatorios para dar inicio a la facultad sancionatoria, señalando además que el objetivo principal es garantizar la inocuidad y la producción de insumos agrícolas en materia de fertilizantes.

En tal sentido, este control técnico tiene un carácter preventivo, por lo cual la coordinación y articulación entre la oficina central del ICA y las seccionales es de alta relevancia a fin de llevar a cabo procesos homogéneos de inspección y vigilancia de acuerdo a la regulación, propendiendo por el control oportuno y eficaz el cual está determinado por la capacidad institucional frente a las herramientas tecnológicas y de personal.

El pilar fundamental para el desarrollo de las actividades de control, se enmarca en la misionalidad institucional, así como en la satisfacción de los actores que hacen parte del proceso de producción y comercialización de fertilizantes, evidenciando que no se cuentan con alternativas y mecanismos que coadyuven a mejorar el acceso oportuno y eficiente a los servicios ofrecidos por el ICA, la garantía de calidad, eficacia agronómica y el adecuado uso de los fertilizantes registrados.

Actualmente este proceso se encuentra reglamentado en la Resolución 150 de 2003, que define los procedimientos que se deben seguir para el registro tanto de las empresas como de producto, el cual de manera resumida, prevé las siguientes actuaciones por parte del ICA:

En relación con el Registro de empresas

  1. Recepción del dossier de solicitud de registro de empresa que contenga los documentos de acuerdo a lo establecido en la reglamentación vigente.

  2. Revisión y análisis los documentos del dossier: verificación de la pertinencia, oportunidad, coherencia técnica, vigencia, aplicabilidad y capacidad técnica de acuerdo a los requisitos establecidos en las normas que regulan la materia y el flujo de proceso indicado en la solicitud.

  3. Ejecutar la visita de verificación a planta de producción o bodega de almacenamiento según sea el caso, haciendo una revisión de las instalaciones de acuerdo al flujo del proceso declarado en la solicitud y validando que este proceso sea técnicamente viable, con controles de calidad, acorde al alcance solicitado y que cuente con un sistema de trazabilidad.

  4. solicitar subsanación, si a ello hubiese lugar.

  5. Emitir el registro de empresa conforme a la revisión adelantada

En relación con los protocolos para pruebas de eficacia de insumos agrícolas

  1. Adelantar la revisión documental de manera integral de los protocolos para pruebas de eficacia de insumos agrícolas. Revisar y analizar los documentos a fin de verificación la pertinencia, oportunidad, coherencia técnica, vigencia, aplicabilidad y capacidad técnica de acuerdo a los requisitos establecidos.

  2. Emitir concepto técnico sobre el protocolo presentado.

  3. Ejecutar la visita de verificación a la prueba de eficacia, haciendo una revisión del montaje: distribución de los tratamientos y validando que se cumpla lo descrito en el protocolo aprobado.

  4. Emitir concepto técnico sobre el protocolo presentado.

  5. Dar a conocer los resultados, observaciones y comentarios sobre la visita de verificación

En relación con el registro de productos

  1. Revisar y analizar los documentos del dossier: verificación de la pertinencia, oportunidad, coherencia técnica, vigencia, aplicabilidad y soporte técnico del uso agrícola de la formulación de acuerdo al uso, clasificación y aplicación que se solicita y a los requisitos establecidos.

  2. solicitar subsanación si a ello hubiese lugar.

  3. Emitir el registro de producto conforme a la revisión adelantada.

Con el pasar del tiempo, los trámites a cargo del ICA en relación con el registro de fertilizantes, han ido aumentando, en función a situaciones relacionadas con el crecimiento demográfico, lo que implica que se incremente proporcionalmente la demanda de alimentos que debe ser suplida por la producción agrícola.

Según estudios y estimaciones de OCDE-FAO1, para la década de 2019-2028 se calcula que la producción agrícola mundial aumentará alrededor de 14%, como no se estima un aumento en el área sembrada en términos generales, este crecimiento implica la intensificación de cultivos para atender los requerimientos de la población.

Teniendo en cuenta que la producción de alimentos revela un creciente aumento de la producción mundial que conduce indudablemente al incremento en la elaboración, comercialización y uso de fertilizantes, se debe contar con una producción sostenible de fertilizantes para el sector agroalimentario para que los agricultores puedan responder a la creciente demanda de alimentos, especialmente de frutas y hortalizas.

Para lograr este objetivo se hace necesario el uso eficiente de insumos agrícolas, entre estos los fertilizantes, cuya aplicación contribuye directa o indirectamente al 95% de la producción mundial de alimentos2. Bajo estos preceptos, una de las mayores limitantes que se puede presentar en América Latina es el bajo rendimiento de los cultivos por falta de acceso a estos insumos3, y la baja adopción de tecnologías en los sistemas productivos. Como la demanda mundial de nutrientes crecería de manera constante a 1.2% anual hacia 2023, año en el que las ventas mundiales de nutrientes primarios se proyectan en 268 Millones de toneladas - Mt de nutrientes, para una tasa de crecimiento anual promedio de 1.3%, América Latina representaría el 24% del aumento proyectado -para 2023-244-, por lo que se hace imperante garantizar un adecuado acceso a insumos agrícolas de calidad e inocuidad.

Ahora bien, el impacto del uso de fertilizantes en la producción agrícola no solo se da en la cadena agroalimentaria, también en los cultivos ornamentales, aquellos destinados a la producción de biocombustibles, el algodón y los que son procesados para la industria medicinal, cosmética, entre otros, lo que implica una demanda adicional a la contemplada en el análisis de la producción de alimentos.

Para el caso de los fertilizantes químicos de uso agrícola en Colombia, para el año 2016 se produjeron un total de 1.565.589 toneladas, de las cuales los tipos de producto más representativos fueron: Compuestos NPK (408.846 Toneladas) y fuentes de Nitrógeno (144.792 Toneladas). Para el mismo año, se contaba con un total de 1.868 empresas registradas y 6.288 registros de venta de producto5.

Para el año 2018, se contaba con 941 empresas registradas como productoras de fertilizantes químicos de uso agrícola y 11.511 productos registrados. Tal como ocurre con los plaguicidas químicos, el número de empresas registradas para la producción de fertilizantes se reduce en el tiempo (49.62%), pero el número de registro de productos se incrementa considerablemente (83.06%)6.

De acuerdo con la FAO, el mercado de fertilizantes en Colombia se ha mantenido relativamente constante en los últimos 10 años con un promedio de consumo de 1.500.000 Toneladas métricas (El Heraldo, 2018), para el año 2019 se proyectaba un crecimiento en el consumo de fertilizantes de 0.8% previendo incrementos de alrededor de 1.3% en los índices de rendimiento por hectárea de algunos productos básicos de la canasta familiar para Colombia.

Conforme a lo anterior es fácil concluir, que los fertilizantes representan un insumo agrícola de alta empleabilidad en la agricultura, por lo que las solicitudes de registro de estos cada vez van en aumento, lo cual se ve reflejado en la proporción de trámites que hoy en día se radican ante la Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Agrícolas, representando dentro de todas las solicitudes allegadas de insumos agrícolas el 30,06%7.

Este alto porcentaje de trámites que se encuentran radicados para temas referentes de fertilizantes, ha causado que el ICA no dé respuestas oportunamente a dichas solicitudes, lo cual evidentemente se genera por la indisponibilidad de herramientas tecnológicas y en la deficiencia de personal con que cuenta la entidad para atender a este importante sector de los insumos agrícolas. Por lo tanto, el ICA se ve reducido en las alternativas que le permiten adelantar de manera oportuna y eficiente el ejercicio de sus funciones, encaminadas a ejercer el adecuado control técnico respecto de la producción y comercialización de los mimos.

Dicha situación obedece a múltiples factores que coadyuvan a que el ejercicio del control técnico de los insumos agrícolas a cargo del ICA, no cuente con la mayor eficiencia técnica y administrativa para atender la carga que en materia de fertilizantes se requiere, dentro de los cuales se han identificado como fuentes principales la desactualización y ambigüedad normativa, ausencia de herramientas tecnológicas, insuficiencia de personal, falta de capacitación, circunstancias que representa actividad ilegal; todo lo cual, finalmente representa limitaciones en el ejercicio de las funciones a cargo de la entidad y presentando dificultades en las actuaciones administrativas, afectando directamente a todos los actores que intervienen en los procesos relacionados con la producción y comercialización de fertilizantes. Estas causas han generado un aumento importante de las peticiones de los usuarios que acuden a los servicios de registro en busca de aclaraciones de trámite y/o estado actual de sus procesos, entre otras tantas peticiones, quejas y reclamos en torno al proceso de control que ejerce el ICA a los fertilizantes.

Dado el alto número de trámites de registro, así como el alto volumen de PQRS instauradas, y que estan a cargo de los profesionales de apoyo en materia de fertilizantes, hace que se torne insuficiente la capacidad humana para suplir las actividades y procedimientos que el ICA debe realizar para cumplir con su fin.

Ahora, debido a la reducida utilización de las herramientas tecnológicas con las que se cuentan para los proceso administrativos, el estado de represamiento de trámites hace que se aumenten los tiempos de respuesta en las actuaciones relacionadas con el proceso de registro.

En el mismo sentido, contando con demoras en los trámites que el ICA en los procesos inherentes a los fertilizantes agrícolas, los usuarios que se acercan al ICA gozan del derecho de acudir a los medios de control administrativo o mecanismos judiciales, para garantizar el acceso a los servicios que el ICA debe de manera ordinaria garantizar, generando que se pueda ocasionar daños anti jurídicos producto de la omisión de esta entidad en el control técnico de los insumos agropecuarios.

Al mismo tiempo, los usuarios de los servicios institucionales, manifiestan afectación desde la óptica de la industria, dado que los reprocesos que se deben desplegar y las demoras en los tramites constituyen grandes y graves perjuicios comerciales y económicos.

Finalmente, el ineficiente control técnico en los procesos inherentes a los fertilizantes en Colombia, inevitablemente genera un riesgo en la sanidad vegetal por la relación causal con la ilegalidad y las demoras en los procesos de registro, producto de las bajas herramientas tecnológicas y la limitación en los recursos humanos tanto en cantidad cómo en la capacidad técnica de mantener una constante actualización de los conocimientos y el estado del arte en materia de fertilizantes en el mundo. En este sentido el control técnico es un pilar fundamental para garantizar que los insumos agrícolas que utilizan los productores agropecuarios en campo, ofrezcan la confianza, seguridad y la eficacia que los productos aseguran tener en su composición garantizada.

Teniendo en cuenta las consideraciones anteriormente expuestas, y de acuerdo con el análisis de gestión adelantado por la DTIIA, se puede identificar que existe actualmente el siguiente problema, el cual se plantea desde una óptica actual y una perspectiva hacia el futuro:

“Mecanismos ineficientes para ejercer el adecuado control técnico respecto de la producción y comercialización de Fertilizantes en Colombia” (ver gráfica 1 árbol), ocasionado en virtud de las razones que a continuación se procede a enumerar y explicar:

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1.1.ÁRBOL DEL PROBLEMA

De acuerdo con la gráfica anterior, por medio de la cual se ilustran las cusas y consecuencias identificadas por la entidad, consideramos importante, proceder a la descripción de cada una de ellas, a fin de tener un contexto general respecto de su identificación.

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1.2.DESCRIPCIÓN DE LAS CAUSAS DEL PROBLEMA

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A.Normatividad desactualizada y confusa

Han transcurrido 16 años aproximadamente desde la entrada en vigencia de la Resolución 150 de 2003, periodo durante el cual el sector de fertilizantes ha tenido un desarrollo técnico y científico importante con relación a la fabricación, formulación, envase, empaque, experimentación, importación, distribución y/o exportación de fertilizantes.

Esta regulación cuenta con un marco normativo que, para el momento de su emisión y entrada en vigencia, preveía las situaciones que para entonces eran objeto de reglamentación que deben evaluarse en comparación a la evolución

del sector, por lo que su aplicabilidad en la actualidad genera inconvenientes de interpretación y aplicación que podría contrariar los principios de seguridad e igualdad jurídica, los cuales exigen que las normas jurídicas sean claras y accesibles para todos, siendo esta la forma de garantizar a los destinatarios la posibilidad de conocer de manera previa el alcance de la regulación que les es aplicable y todos sus efectos.

Conforme a las trasformaciones técnicas y comerciales referidas, se evidencia que la Resolución 150 de 2003, no establece parámetros claros y actualizados para los trámites relacionados con fertilizantes, que permita a los destinatarios de la norma y a la entidad, ejecutar procesos agiles y exclusivamente necesarios, dentro de unos plazos específicos.

Adicionalmente, y en razón a la ambigüedad y desactualización de la Resolución 150 de 2003, el ICA, en aras de brindar soluciones a los usuarios, basa parte de sus solicitudes en referentes técnicos que no se encuentran dentro de la reglamentación vigente, lo que puede incrementar la falta de claridad y publicidad de los criterios de regulación que se aplican por conexidad.

Tener una norma desactualizada, implica que el proceso de revisión para los trámites de registro se dificulte en el caso de la evaluación de formulaciones con tecnologías no contempladas, ante la falta de requisitos para caracterizar y clasificar los fertilizantes. Esto afecta los tiempos del trámite de las solicitudes, dado que los soportes para caracterizar estos productos deben obedecer a lo actualmente reglamentado, desencadenando por ende en demoras e instauración de PQRS.

Por lo tanto, y como consecuencia de esto, es frecuente encontrar situaciones donde los fertilizantes con nuevas tecnologías no pueden ser caracterizados o garantizados en los registros.

Otro escenario, corresponden a la presentación incompleta o incoherente de documentos en las solicitudes de registro, lo cual se genera por las diferentes interpretaciones debido a ambigüedades en la redacción de la regulación actual. Este tipo de circunstancias de común ocurrencia, hace que muchos de los trámites se conviertan en reprocesos administrativos y operativos, que en término de eficiencia afectan los tiempos de respuesta de la entidad, los tramites radicados con posterioridad por otros usuarios y el ejercicio ex ante de control técnico sobre los fertilizantes.

Como resultado, de manera constante se desencadena en un alto número de PQRS interpuestos por parte de los usuarios, a fin de aclarar, corroborar, consultar o dar a conocer su interpretación en torno a la situación particular, a fin de lograr una respuesta concreta sobre su caso.

Como consecuencia de esto, el equipo técnico deberá atender además de los trámites asignados, las PQRS allegadas, lo cual implica disponibilidad e inversión de tiempo para responder y realizar las gestiones a que haya lugar.

Finalmente, lo anterior desencadena en la posible desatención de otros trámites radicados, por lo que los tiempos de respuesta empiezan a ser más amplios, generándose como consecuencia de ello, demoras en los procesos asignados.

Por tanto, su actualización empieza a cobrar sentido, a fin de eliminar las ambigüedades existentes, estipulando plazos que den certeza de la respuesta, integrando casos o situaciones no previstas conforme a la realidad y los avances tecnológicos, así como aquellas situaciones que puedan ser previsibles.

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B.Falta de capacitación del personal encargado de apoyar los trámites relacionados con Fertilizantes

La reducida capacidad de espacios planificados y coordinados para la actualización normativa, técnica y científica encaminada a fortalecer las competencias, aptitudes y capacidades de los funcionarios frente a los retos que se enfrentan con el avance del sector fertilizantes, tanto a nivel nacional como a nivel como internacional, específicamente frente a otros productos (nuevas denominaciones, nuevas tecnologías o nuevas composiciones que se puedan dar en el mercado y por el desarrollo científico) es de vital importancia para mantener los estándares administrativos frente a los tiempos y procesos de nuevos registros.

Se evidencia entonces una falla generalizada en la investigación aplicada en Colombia, dado que no contamos desde el ICA, con la coordinación suficiente con los entes de investigación que apoyen y orienten en la evaluación o caracterización de esas nuevas tecnologías, para la generación de metodologías validadas que permitan generar capacidad analítica de los laboratorios.

Los servidores que se encargan de los procesos relacionados con el registro de fertilizantes y los laboratorios encargados del control de calidad, deben mantener las capacidades y competencias técnicas y tecnológicas, tanto a nivel nacional como internacional, que permitan en la mejora regulatoria, la inclusión de nuevos parámetros o requisitos que den respuesta a las necesidades actuales en la materia.

El nivel de desempeño de los funcionarios y/o contratistas que intervienen dentro del proceso de registro de fertilizantes, exige una actualización constante en relación con la materia y la normatividad aplicable, siendo esta una forma de evitar que se presenten PQRS masivas, en torno a las competencias técnicas y tecnológicas de la entidad, pues es común denominador, que los usuarios tengan que acudir a estos mecanismos para que se dé la evaluación o caracterización de fertilizantes con nuevas tecnologías.

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C.Baja aplicación de herramientas tecnológicas para garantizar la eficiencia de los procesos institucionales y mejorar la competitividad del sector productivo

El desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones del ICA, no está completamente aplicado a los procesos y procedimientos inherentes a los insumos fertilizantes, lo cual impide que los tramites de registro, modificación, Inspección, Vigilancia y Control, sea agiles y de fácil acceso.

Ahora, la entidad, viene desde hace un tiempo implementando herramientas tecnológicas para facilitar y agilizar los trámites que los usuarios deben realizar ante dicha entidad, sin que esto aún satisfaga las necesidades de los usuarios.

Esta nueva estrategia se enmarca, a su vez, dentro de los propósitos del Estado y lo plasmado en el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 1078 de 2015, el cual comprende cuatro grandes propósitos: lograr que los ciudadanos cuenten con servicios en línea de muy alta calidad, impulsar el empoderamiento y la colaboración de los ciudadanos con el Gobierno, encontrar diferentes formas para que la gestión en las entidades públicas sea óptima gracias al uso estratégico de la tecnología y garantizar la seguridad y la privacidad de la información.

Desde el punto de vista de la estructura de la Resolución 150 de 2003, no contempla la realización de los trámites mediante aplicativos tecnológicos, por lo que los procedimientos o trámites que se deben adelantar con ocasión a la norma citada, no han sido adaptados a una plataforma tecnológica que facilite la presentación de las solicitudes y requerimientos de los interesados.

La ausencia de herramientas tecnológicas en los trámites de control de fertilizantes, reflejan que la entidad maneja procedimientos obsoletos y engorrosos para los usuarios, y dificultan el quehacer de los servidores que apoyan en los trámites administrativos al interior del ICA, generando por tanto demora en los tramites de registro.

Por el contrario, el uso de herramientas tecnológicas y procesos sistematizados, permiten obtener los registros y demás trámites de forma más ágil y oportuna, hacen más eficiente el tiempo de respuesta a las solicitudes presentadas, aminorando el uso de papel y facilitando el acceso al servicio prestado. De esta manera se optimiza el tiempo del personal de apoyo y se coadyuva económicamente a los usuarios, dada la facilidad y prontitud de respuesta.

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D.Limitaciones en el ejercicio de la inspección, vigilancia y control

El ICA tiene a su cargo la Inspección, Vigilancia y Control (IVC) de los insumos agrícolas, dentro de los cuales se ubican los fertilizantes. El desarrollo de esta función comprende el control y registro de fertilizantes, verificar el cumplimiento de la norma por parte de los actores, monitorear los insumos registrados, así como las actividades que se desarrollen en torno a estos, realizar el debido seguimiento a los insumos y a situaciones que presuntamente requieran de atención especial y desarrollar acciones de intervención cuando se afecte la sanidad vegetal.

Para el ejercicio de esta función la entidad requiere del talento humano de naturaleza técnica y profesional para cobijar las necesidades de verificación in situ del gran número de usuarios que se registran en el ICA. En este mismo sentido se debe contar con los recursos de infraestructura y operativos para realizar la inspección vigilancia y control y las actividades específicas que esta función implica. Es importante contar herramientas tecnológicas que permitan acceder a la información en tiempo real para la verificación documental de las condiciones que dieron lugar a los registros otorgados por el ICA para el ejercicio de las actividades inherentes a los fertilizantes.

De otra manera, se han venido estableciendo una articulación con entidades encargadas de realizar el ejercicio de Inspección Vigilancia y Control mediante la conformación del Centro Integrado ICA, INVIMA y POLFA/DIAN - CIIIP, como una estrategia para aumentar la inspección de, entre otros, los fertilizantes comercializados en el pais, sin embargo dado el alto número de productos que circulan y la cantidad y diversidad de usuarios registrados, se requiere de un fortalecimiento del ICA en esta estrategia de inspección vigilancia y control.

Que la autoridad nacional sanitaria y fitosanitaria presente en su ejercicio limitaciones en términos de IVC, implica que los mecanismos para ejercer el control técnico se vean afectados, lo que ha llevado al aumento de las solicitudes o PQR´s de los intervinientes, debido a circunstancias que no alcanzan a ser atendidas por la entidad por la capacidad operativa, o en donde no ha sido posible dirimir casos de alta complejidad no previstos en la norma, lo cual finalmente desencadena en una de las consecuencias principales que es la demora en los tramites, debido a la inversión de tiempo adicional que requieren las peticiones allegadas a la entidad para su atención y respuesta.

La ineficiente ejecución de esta función a cargo del ICA, conlleva a la comercialización de insumos con presuntas irregularidades en sus procesos de registro y de producción que, al no contar con los requisitos requeridos por el ICA especialmente en lo relacionado con las composiciones garantizadas de los productos ponen en riesgo la sanidad vegetal.

Del mismo modo, ante la debilidad en el ejercicio de la Inspección, Vigilancia y Control por parte del ICA, los usuarios se ven obligados a dirigir PQRS a la entidad, a fin de exponer o generar advertencias de situaciones que ameritan intervención de la Autoridad Sanitaria, quien con fundamento en sus atribuciones legales, serían la entidad facultada para desplegar las acciones sanitarias y fitosanitarias y sancionatorias a las que hubiese lugar, acudiendo a las demás autoridades para que acompañen e inicien los procesos que correspondan desde su competencia.

Para ejercer la inspección, vigilancia y control (IVC) de manera objetiva, clara y concreta, es necesario para los servidores de la entidad que tengan a su cargo tales atribuciones, contar con una norma que sea clara, contundente, que en su contenido sea vigente frente a las condiciones de la producción e importación de insumos fertilizantes y que otorgue la certeza jurídica en las actuaciones administrativas sancionatorias y medidas fitosanitarias que se deban tomar.

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E.Insuficiencia de personal para atender las solicitudes de trámites administrativos relacionados con fertilizantes

El nivel de desempeño de la Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Agrícolas, en términos de respuesta a los trámites relacionados con fertilizantes, depende en gran medida de contar con los suficientes recursos humanos y tecnológicos para brindar respuestas oportunas.

En la actualidad el equipo técnico designado por el ICA en la Dirección Técnica de Innocuidad e Insumos Agrícolas, encargado de tramitar la totalidad de las solicitudes presentadas dentro del territorio nacional, relacionadas con la obtención del registro de fertilizantes (tanto para empresas y como producto), resulta insuficiente para atender el volumen de solicitudes y trámites presentados por los interesados, más aun, cuando los profesionales que conforman el grupo técnico a cargo de fertilizantes, además de los tramites de registro atienden:

  • Solicitudes, consultas, quejas, peticiones o cualquier otro tipo de requerimiento presentados por los particulares, entes de control u otras entidades.

  • La revisión y gestión de solicitudes que requieren reproceso por la indebida presentación de estas.

  • Las demás funciones y obligaciones que la Dirección de Innocuidad e Insumos Agrícolas, debe realizar para cumplir con su objetivo misional.

En este sentido, es evidente que, para atender las actividades relacionadas con fertilizantes, el personal dispuesto por la Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Agrícolas no es suficiente, aunado a las condiciones técnicas, operativas y la ausencia de herramientas tecnológicas que se le proveen para el desarrollo de sus actividades.

Por consiguiente, la asignación de tramites a cargo del personal de apoyo, rebasa la capacidad operativa y profesional para la emisión de respuestas de manera oportuna, debido a que debe atender procesos nuevos, reprocesos y las demás solicitudes que le sean asignadas, generando demoras en la atención de los tramites a su cargo.

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F.Existencia de actividades ilegales en la cadena productiva de Fertilizantes

La dificultad en la obtención de los registros debido a la alta complejidad del trámite, las demoras que implica, así como la falta de claridad de los requisitos para su obtención, puede ocasionar informalidad en los proceso de comercialización de fertilizantes, lo que a su vez pone en riesgo la sanidad vegetal por la comercialización de productos sin el registro, que garantice la no afectación por fitotoxicidad y que su composición y uso sea el recomendado de acuerdo a los lineamientos técnicos del ICA.

Esta situación acarrea grandes pérdidas económicas para la industria que, de manera legítima, ha hecho esfuerzos económicos y alianzas comerciales, para ser titulares de las marcas registradas y de los permisos para su producción, comercialización, importación, etc.

El comercio ilegal, conlleva un rango amplio de efectos en detrimento de la industria, los productores, economías nacionales y el ambiente, dentro de los cuales se pueden enunciar:

  1. Riesgos económicos al productor.

  2. Pérdida potencial de la cosecha debido al uso no efectivo del producto.

  3. Obstaculización de la inversión, empleo, transferencia tecnológica y utilidades.

El ejercicio de esta indebida práctica, además de afectar de manera directa a la industria, pone en un alto riesgo la sanidad vegetal, debido a que la entidad pierde el control técnico de los fertilizantes, desconociendo la eficiencia agronómica de los insumos producidos y comercializados sin el cumplimiento de requisitos legales, lo cual se agrava aún más por desconocer la titularidad de los mismo y sobre quien desplegar las acciones correspondientes.

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1.3.DESCRIPCIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DEL PROBLEMA

Las consecuencias identificadas al problema son las siguientes:

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A.Aumento de PQRS relacionados con la norma de fertilizantes debido a la falta de claridad de la norma

La falta de claridad de los requisitos y el procedimiento, para la obtención de registros de insumos agrícolas estipulados en la normatividad vigente, así como los retrasos presentados a las solicitudes de registro realizadas, ocasionan un importante aumento del número de peticiones, quejas, reclamos y solicitudes por parte de los usuarios.

De igual manera al no contar el ICA con un amplio ejercicio del Control de fertilizantes, genera que los ciudadanos que adelantan trámites de registro requieran a la entidad para generar el impulso procesal y solicitudes necesarias a fin de obtener información del estado de los trámites, situación que desencadena en una cantidad de peticiones, generando mayor carga de tramites a cargo de la Entidad, desbordando su capacidad operativa.

La Dirección Técnica de Inocuidad e Insumos Agrícolas DTIIA recibe aproximadamente 360 solicitudes de PQRS anuales, radicadas a través del aplicativo web, correo electrónico institucional y por el SISAD, las cuales para su atención y respuesta implican desatender otros trámites en curso para dar cumplimiento a los términos legales de respuesta.

Dichas PQRS de manera mayoritaria recaen sobre solicitudes relacionadas con la desactualización normativa, el estado de los trámites y procesos sobre los cuales recaen los procesos de fertilizantes y en general las situaciones que ameritan los procesos de inspección vigilancia y control.

Ante la falta de coordinación con entidades de investigación que permita generar información aplicada a las condiciones agronómicas del país, se ha venido evidenciando que la reducida capacitación y la falta de herramientas técnicas, metodológicas y analíticas del personal que interactúa en este proceso, ha generado que se presenten PQRS relacionadas con estas nuevas tecnologías entorno a los procesos de inspección, vigilancia y control de los nuevos insumos.

Una entidad que cuente con un alto número de PQRS, repercute de manera directa en la eficiencia del tiempo de sus servidores, por cuanto se debe destinar el espacio suficiente para atender cada una de las solicitudes presentadas incidiendo en los mecanismos ineficientes para ejercer la Inspección Vigilancia y control

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B.Demoras en los procesos relacionados con los trámites de fertilizantes

La demora en los trámites es una consecuencia de múltiples circunstancias que dan origen a esta situación, dentro de las principales razones que dan lugar a los retardos en las respuestas de los trámites radicados, se encuentran la insuficiencia de personal.

Es imperioso referir que, además de trámites de registro, el ICA debe atender multiplicidad de requerimientos, PQRS y actividades inherentes a las obligaciones que tienen a su cargo.

Sumado a lo anterior, la ausencia de aplicativos tecnológicos, así como los reprocesos a los que se ven sometidos los profesionales a cargo, porque los trámites no cumplen con los requisitos establecidos y son radicados reiteradamente generan inconsistencias tanto de forma como de contenido, coadyuvando a que los tiempos de respuesta sean mayores.

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C.Fertilizantes con nuevas tecnologías que no se pueden caracterizar ni garantizar en los registros

Uno de los aspectos más relevantes en la comercialización de fertilizantes y acondicionadores de suelos, es la expresión de las tecnologías aplicadas en su formulación o declaradas en su composición garantizada. Estas propiedades permiten diferenciarlos de los productos convencionales de otras líneas de la nutrición vegetal o el mejoramiento de suelos. Por estos motivos se evidencia la necesidad de actualizar las clasificaciones y parámetros de registro que abarquen dichos avances tecnológicos. Igualmente, aplicaría para la exportación de fertilizantes.

Todo esto dificulta que las empresas puedan registrar las propiedades de las tecnologías con las que se formulan los productos en el país de origen o que llevan al ICA a solicitar datos específicos que actualmente no están contemplados en la reglamentación.

Esta situación, ha obligado a que los tramites sean desarrollados de manera especial y dentro de un contexto no normado en la reglamentación vigente, dado que los avances tecnológicos han quedo fuera de las situaciones contempladas por la resolución, además de hacer más difícil el trámite y alargar los tiempos de respuesta de la entidad.

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D.Demandas por daño antijurídico ante la falta de atención oportuna de las solicitudes radicadas

La falta de atención a las solicitudes radicadas constituye un riesgo inminente, por posibles demandas presentadas por los usuarios inconformes y cuya consecuencia pueda desencadenar en la consumación de un daño antijurídico, lo cual puede desembocar en posibles fallos condenatorios que obliguen a la entidad a pagar condenas por daños y perjuicios, en razón a las pérdidas económicas causadas.

Teniendo en cuenta la falta de claridad normativa existente, así como la insuficiencia de personal que participa en los trámites de fertilizantes, las demoras que se generan como consecuencia de ello, podrían ser factores indicativos del nexo causal por demandas en donde presuntamente se indilgue responsabilidad a la entidad por las grandes pérdidas económicas causadas y que configuran daños insostenibles para la industria o los interesados.

El ICA, como autoridad sanitaria nacional, debe fortalecer los planes y programas tendientes a garantizar la inocuidad de los insumos agrícolas, potencializando la producción nacional de alimentos para el consumo interno y su exportación, además debe ser un participante institucional del sector agropecuario, que coadyuve a la mejoría de las condiciones económicas de los productores o comercializadores de fertilizantes, cuando cumplan con el lleno de los requisitos exigidos por la norma.

En tal sentido el ICA puede llegar a ser demandado, por la afectación económica y moral que se cause a un interesado, debido a las demoras en los trámites a su cargo, así como a la falta de respuesta oportuna.

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E.Riesgo en la sanidad vegetal y salud humana

El no contar con mecanismos eficientes para ejercer el adecuado control técnico respecto de la producción y comercialización de fertilizantes en el proceso de registro, puede implicar que se comercialicen productos de manera ilegal, lo que puede generar un riesgo para la salud de las personas que los manipulan o que consumen alimentos producidos con estos insumos.

Las empresas de algunos productos hoy en día no cuentan con el registro adecuado que las faculta para ejercer las actividades de producción, comercialización, importación y/o exportación de los fertilizantes, conforme a los requisitos fitosanitarios requeridos por el ICA. La aplicación de estos insumos bajo el engaño del consumidor (agricultor) puede generar un impacto negativo en los cultivos, afectando la sanidad vegetal ya sea por efectos de fitotoxicidad o de contaminación debido a que se pueden perder los cultivos.

En relación a la salud humana, la comercialización de productos sin registro que pueden estar contaminados con agentes patógenos implica el riesgo directo a la salud de las personas por lo tanto, es necesario la revisión de la norma que vela por la salud e inocuidad en los alimentos en la producción primaria, entendiendo que el eslabón industrial relacionado con insumos agrícolas forma parte de la cadena agroalimentaria y es un bastión para la seguridad alimentaria del país.

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F.Posible afectación del acceso a mercados internacionales

Los formuladores de fertilizantes de origen colombiano que exportan sus productos a otros mercados, actualmente no pueden declarar propiedades relacionadas con tecnologías que no se han vinculado al registro otorgado por el ICA.

Esta situación genera dificultades en la identificación de estas formulaciones en el extranjero, donde sí se declaran propiedades relacionadas con tecnologías y compuestos ya identificados. Si bien es cierto, muchas reglamentaciones actualmente han sido sometidas a actualización por estas mismas razones, en Colombia se evidencia cada día más la necesidad de abarcar estos avances en la reglamentación de fertilizantes.

Consecuencia de lo anterior, los formuladores se ven afectados en la definición de los beneficios que presentan ciertas formulaciones con características novedosas al no ver reciprocidad en el proceso de registro o coherencia entre lo que se reporta en Colombia con lo que se permite reportar en otros países, tratándose del mismo producto.

REFERENCIAS

1OCDE-FAO Perspectivas Agrícolas 2019-2028. Enfoque Especial: América Latina http://www.fao.org/3/ca4076es/CA4076ES.pdf

2Código Internacional de conducta para el uso y manejo de fertilizantes -FAO 2019- http://www.fao.org/3/ca5253es/CA5253ES.pdf

3FAO, FIDA, UNICEF, PMA y OMS. 2018. El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo. Fomentando la resiliencia climática en aras de la seguridad alimentaria y la nutrición. FAO, Roma. Licencia: CC BY-NC-SA 3.0 IGOhttp://www.fao.org/3/I9553ES/i9553es.pdf

4Executive Summary Fertilizer Outlook 2019 – 2023 Production & International Trade, Market Intelligence and Agriculture Services International Fertilizer Association (IFA) IFA Annual Conference 11-13 June 2019 Montreal (Canada) https://www.fertilizer.org/member/Download.aspx?PUBKEY=91B39A89-172848F5-9E60-8A216B0C11CC

5Datos proporcionados por la Dirección Técnica de Innocuidad e Insumos Agricolas - ICA

6Datos proporcionados por la Dirección Técnica de Innocuidad e Insumos Agricolas - ICA

7Datos suministrados por la Dirección Técnica de Insumos Agrícolas del ICA